Zwischen Klimaschutz und Konkurrenzfähigkeit

100 Euro: So viel mussten EU-Unternehmen aus bestimmten Sektoren in der Spitze für die Emission jeder Tonne CO2 zahlen, die über ihre freie Zuteilung hinausging. Und auch wenn der Kurs im Zuge der jüngsten Konjunkturabschwächung heute wieder etwas niedriger steht, ist in den vergangenen Jahren doch ein nachhaltiger Anstieg zu verzeichnen – eigentlich eine gute Nachricht für den Klimaschutz. Denn je höher der Preis, desto eher sind Unternehmen bereit, in klimafreundlichere Technologien zu investieren. Langfristig sinken dadurch die Emissionen ebenso wie die Kosten. Soweit die Theorie. Doch in der Praxis passiert oft zweierlei: Zum einen verlagern hiesige Unternehmen ihre Produktion häufiger in Regionen, in denen CO2 keinen oder nur einen geringen Preis hat – und importieren dann die Waren in die EU. Zum anderen setzen Abnehmer von Vorprodukten und Investitionsgütern, aber auch Verbraucher direkt auf die Produkte ausländischer Konkurrenten, weil diese wegen der geringeren Emissionskosten möglicherweise günstiger sind. Das ist schlecht fürs Klima und für den Wirtschaftsstandort Europa.

Um dieser Vermeidungsstrategie einen Riegel vorzuschieben und gleichzeitig die Konkurrenzfähigkeit der heimischen Unternehmen zu erhöhen, hat die EU den Carbon Border Adjustment Mechanism entwickelt – kurz: CBAM. Ausgleichzahlungen sollen importierte Produkte mit schlechterer Klimabilanz im Hinblick auf das ausgestoßene CO2 genauso teuer machen, als wenn sie zu Hause gefertigt worden wären. Und auch wenn die ersten Zahlungen wohl erst in drei Jahren fällig werden, lohnt bereits jetzt ein Blick auf das Instrument. Denn klar ist: Für Unternehmen, ganze Sektoren und Länder kann der CBAM erhebliche Auswirkungen auf geschäftliche und fiskalpolitische Entscheidungen haben.

Über allem steht das Ziel der EU, bis 2050 netto keine Treibhausgase (und hier insbesondere CO2) mehr zu emittieren. Bereits 2030 soll die Reduktion 55 Prozent gegenüber dem Basisjahr 1990 betragen – aktuell steht man bei einem Minus von rund 30 Prozent. Ein zentrales Instrument auf dem Weg zu den ambitionierten Zielen: CO2 einen Preis geben. Denn können Treibhausgase – wie in der Vergangenheit – kostenfrei in die Luft geblasen werden, fehlt für den Emittenten der wirtschaftliche Anreiz, etwas zu ändern. Die gesellschaftlichen Kosten – die Auswirkungen des Klimawandels – sind aber dennoch hoch. Eben wegen dieser marktwirtschaftlichen Anreizwirkung ist der Handel mit Emissionsrechten, zumindest theoretisch, auch deutlich effizienter als etwa Steuern oder Subventionen.

Bereits seit 2005 werden in der EU Emissionsrechte gehandelt (EU Emissions Trading System, EU ETS). Die EU gibt eine jährlich sinkende Anzahl an Emissionszertifikaten aus. Diese werden teilweise kostenlos an die Industrie abgegeben und teilweise versteigert. Wer zusätzliche Zertifikate benötigt, kann diese über den freien Markt erwerben. Momentan umfasst das EU ETS die folgenden Sektoren, die für knapp 45 Prozent der Emissionen in der EU stehen:

In einer idealen Welt sorgen die Unternehmen aus diesen Sektoren also durch Investitionen und Innovationen dafür, dass ihre Produktion zukünftig weniger CO2-intensiv ist. Die Unternehmen müssen dann weniger für Emissionsrechte ausgeben, die Gesellschaft profitiert von gesunkenen Emissionen und einer Verlangsamung des Klimawandels. Alle gewinnen.

Doch wird Produktion verlagert, oder kommen direkt Anbieter von außerhalb der EU zum Zuge, ist der globalen CO2-Bilanz nicht geholfen. Sie könnte sich sogar verschlechtern, wenn die Produktion vermehrt in Ländern stattfindet, die einen höheren fossilen Energieanteil und niedrigere Umweltstandards haben – das sogenannte Carbon Leakage. Langfristig verlieren dadurch alle.

Hier setzt der CBAM an. Produkte aus Sektoren, in denen das Risiko von Carbon Leakage besonders groß ist und die unter das EU ETS fallen, werden beim Import mit einer CO2-Ausgleichssteuer belegt. Dieser „Klimazoll“ sollte in seiner Höhe in etwa dem entsprechen, was inländische Unternehmen für ihre CO2-Emissionen zahlen. So würde wieder Chancengleichheit hergestellt.

Das im Mai in Kraft getretene Maßnahmenpaket ist allerdings hoch komplex: Zum einen ist es bürokratisch extrem aufwändig, schließlich müssen Emissionen eindeutig bestimmten Produkten zugeordnet werden. Zum anderen wird es nur für Importeure eingeführt, Ausgleichsmaßnahmen für Exportgüter bleiben zunächst außen vor. Auch aufgrund der Komplexität beinhaltet die im Oktober beginnende erste Phase nur Berichtspflichten, um eine notwendige Datengrundlage zu schaffen. Frühestens 2026 sollen erste Abgaben erhoben werden.

Zunächst wird der CBAM auch nur für die sechs CO2-intensivsten Sektoren eingeführt:

Die Importeure aus diesen sechs Sektoren müssen nun also zunächst weitreichende Berichtspflichten erfüllen. Darüber hinausgehende Kosten entstehen ihnen aber vorerst nicht. Ebenso wenig werden jene Unternehmen, die weiterhin in der EU produzieren und damit Abgaben über das EU ETS leisten, wirkungsvoll vor günstiger, ausländischer Konkurrenz geschützt.

Neben der Betrachtung auf Ebene der Unternehmen ist auch die Analyse ganzer Länder wichtig: Mit Blick auf den Gesamtwert der Exporte in die EU ist die Türkei am stärksten betroffen. EU-Importe im Wert von rund 10 Milliarden US-Dollar (2021) fallen unter den CBAM. Es folgen China, Indien, das Vereinigte Königreich und Südkorea. Da das Vereinigte Königreich allerdings einen eigenen Emissionshandel betreibt, dürften diese Importe am Ende vom CBAM ausgenommen werden.

Generell erfährt das Konzept des Emissionshandels – wenn vielleicht auch zähneknirschend – zunehmend Zuspruch. So haben zuletzt etwa in der Türkei, Brasilien, Vietnam und anderen Ländern Diskussionen über einen eigenen Handel mit CO2-Zertifikaten begonnen. In Bosnien-Herzegowina und Serbien laufen hingegen Gespräche über einen Anschluss an das EU ETS. Das ist insofern nachvollziehbar, da beide Länder (auch aufgrund ihrer geografischen Nähe) noch einmal deutlich abhängiger von EU-Exporten entsprechender Produkte sind: So fallen etwa 11 Prozent der Gesamtexporte von Bosnien-Herzegowina unter den CBAM.

China und Südkorea besitzen zwar ebenfalls ein Handelssystem für CO2, die Preise dort sind allerdings so niedrig (im Jahr 2021 nur rund 20 Prozent des EU-Preises), dass die EU sie kaum als Äquivalent betrachten wird. Widerstand gegen den europäischen CBAM kommt deshalb eben hauptsächlich aus China, Südkorea, Japan, Indien und Brasilien sowie einigen weiteren Schwellenländern. Die erstgenannten Staaten zweifeln die grundsätzliche Vereinbarkeit des CBAM mit Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) an. Die Kritik der kleineren Schwellenländer richtet sich vor allem gegen die Verwendung der durch den CBAM eingenommenen Finanzmittel. Laut den betroffenen Staaten sollten diese in Projekte im Export-Herkunftsland fließen, um dort CO2-Emissionen zu reduzieren, anstatt, wie aktuell geplant, in Klima-Projekte oder gar den allgemeinen Haushalt der EU.

Die USA gehen hingegen einen anderen Weg. Ein nationaler CO2-Preis für heimische Produzenten existiert nicht, somit ist ein US-CBAM aus Sicht der Vereinigten Staaten unnötig. Doch auch die EU wird nicht in erster Linie in Richtung US-Unternehmen zielen: Sie exportiert über den Handel mit (Vor-) Produkten mehr CO2 in die USA als umgekehrt. Als mögliche Alternative bemühen sich USA und EU aktuell um eine Art Freihandelszone für grünen Stahl und Aluminium. Diese könnte als Blaupause für andere Sektoren dienen und damit Ausgleichszahlungen mittels eines „Klimazolls“ obsolet machen.

Ein Beitrag von Volkmar Baur und Janis Blaum. 

Stand aller Informationen, Erläuterungen und Darstellungen: 03. August 2023, soweit nicht anders angegeben.